保安處分作為一種現(xiàn)代化的刑罰制度,已為世界上愈來愈多的國家所采納,我國法學界要求在刑法中建制保安處分制度的呼聲也越來越高。但是,由于歷史和社會的原因,一些具有保安處分特性的措施多規(guī)定在刑法、行政法和政策之中。行政性保安措施尚未引起法學界的重視,而它在實踐中所引發(fā)的問題已不適應法治的要求。筆者試對行政性保安措施有關問題發(fā)表一孔之見,旨在為 社會主義法制的完善拋磚引玉。
一、行政性保安措施的界定
傳統(tǒng)的刑法是通過對犯罪人科以嚴厲的懲罰來達到震懾和預防犯罪的目的,側(cè)重于事后的補救。而在現(xiàn)實生活中,有相當一部分人,如無責任能力人、限制責任能力人和特定的有責任能力人,由于其自身生理、心理方面的異常而實施危害社會的行為,對其科處刑罰無感受力或感受力微弱,如放在社會上又對社會安全構成威脅。因此,為了保衛(wèi)社會安寧,有必要對其采取刑罰以外的醫(yī)療、禁戒等措施。這種措施,就是保安處分。
我國現(xiàn)行立法中無保安處分之名,但有一些具有保安處分特性的保安性措施散布于刑法、行政法及政策之中。由于行政性保安措施規(guī)定駁雜和性質(zhì)不明,對其做出準確的界定就顯得困難。筆者試對行政性保安措施與刑事性保安措施、行政強制措施作一比較分析,也許更有利對行政性保安措施做出準確的界定。
1.行政性保安措施與刑事性保安措施的區(qū)別:
(1)依據(jù)的法律規(guī)范不同。后者規(guī)定在現(xiàn)行刑法典及一些單行刑法之中,也稱刑法上的保安措施;前者主要規(guī)定在行政法律、法規(guī)之中,也稱行政法上的保安措施,但在現(xiàn)行一些單行刑法中也有一些規(guī)定,如全國人大會關于禁毒的決定第8條“吸食、注射毒品成癮的,……予以強制戒除�！�
(2)適用對象不同。前者適用于一般違犯行政 管理 秩序的人;后者適用于實施犯罪行為或客觀上達到犯罪程度的人。
(3)法律責任不同。前者屬違犯行政管理法律規(guī)范的行為,應負行政責任;后者屬觸犯刑律的行為,應負刑事責任。后者的嚴厲程度要大于前者。
(4)宣告機關不同。前者由行政機關宣告;后者是刑罰的補充措施。
(5)法律性質(zhì)不同。前者是行政行為;后者是刑罰的補充措施。
(6)救濟途徑不同。前者賦予被實施者(即行政管理相對人) 申請 復議、提起訴訟和要求違法實施機關予以賠償?shù)臋嗬?后者賦予被實施者(即被告人)上訴和依法要求取得賠償?shù)臋嗬?/span>
2.行政性保安措施與行政強制措施的區(qū)別:行政性保安措施是行政強制措施的一種,后者的外延大于前者。從 邏輯 學角度看,二者是種屬關系,前者是屬概念,后者是種概念。
通過以上的比較分析,我們可以對行政性保安措施的定義作如下論述:行政性保安措施是行政強制措施的一種,是特定的國家行政機關為了預防危害社會行為的發(fā)生,保衛(wèi)社會安寧而對特定的違犯行政管理秩序尚未構成犯罪的公民、法人或其他組織科處以強制 教育 、強制醫(yī)療、強制禁戒等各種措施的總和。
二、我國現(xiàn)行行政性保安措施立法現(xiàn)狀
如前所述,由于歷史和社會的原因,我國行政性保安措施規(guī)定的比較散亂且設置不盡合理,歸納起來,主要有:
1.對罪行輕微、不夠刑事處分和違反治安管理、屢教不改的人予以勞動教養(yǎng)的規(guī)定;
2.對吸食、注射毒品成癮的,予以強制戒除的規(guī)定;
3.對賣淫嫖娼者予以強制檢查、強制治療、強制教育和勞動的規(guī)定;
4.對有輕微犯罪行為、屢教不改而又不夠逮捕判刑的不滿16周歲的青少年,送工讀學校或少年犯管教所的規(guī)定;
5.對勞改犯逃跑后又犯罪的和勞教人員解教或逃跑后又犯罪的,予以注銷城市戶口、留場就業(yè)規(guī)定;
6.對違犯 交通 管理法規(guī)的車輛經(jīng)營者或駕駛員,注銷準運證件的規(guī)定;
7.對違犯治安管理所得的財物和查獲的違禁品及違犯治安管理使用的工具予以沒收的規(guī)定;
8.對醉酒的人在醉酒狀態(tài)中約束至酒醒規(guī)定;
9.對吸食、注射毒品的,沒收毒品和吸食、注射器具的規(guī)定;對有走私、制作、販賣、 傳播 淫穢物品行為的單位吊銷營業(yè)執(zhí)照的規(guī)定;對發(fā)生在本單位的賣淫嫖娼活動放任不管、制止不力的單位吊銷營業(yè)執(zhí)照的規(guī)定;對非法制作、銷售和使用人民警察專用裝備和“公安”標志的予以沒收制品的規(guī)定。
上述行政性保安措施立法,由于其自身及其他方面的原因,在實踐中存在一些問題:
1.現(xiàn)行行政性保安措施立法散亂無序,缺乏系統(tǒng)性。
2.行政性保安措施的設置,可操作性差。由于立法技術和立法者的短期行為,不少行政性保安措施規(guī)定比較原則,使實際操作產(chǎn)生困難,容易使執(zhí)法機關在執(zhí)法過程中擴大任意性。
3.性質(zhì)不明。有些行政性保安措施,立法時對其未作明確的定性。如勞動教養(yǎng),國務院人權狀況白皮書說是行政處罰,而1996年10月1日實施的《 行政處罰法 》將之排斥在外。
4.設置不盡合理。有些行政性保安措施的設置顯然違背錯罰相當原則,其嚴厲程度甚至甚于刑罰,不利于國際 政治 斗爭,易授人以侵犯人權的把柄。
5.計劃 經(jīng)濟 的痕跡過濃,注重公權力的保護,忽略私權利的保護。我國現(xiàn)在正在建設有中國特色的社會主義 市場 經(jīng)濟制度,要求行政法制的現(xiàn)代化,而有些行政性保安措施帶有計劃經(jīng)濟的痕跡,不適應新形勢的要求,不利于保護公民、法人或其他組織的合法權益。
三、規(guī)范和完善行政性保安措施的幾點建議
由于現(xiàn)實中行政性保安措施存在著這樣那樣的問題,對其加以規(guī)范和完善就顯得尤為重要。
1.對現(xiàn)行行政性保安措施應予以立法分流。立法機關應將其中與刑罰聯(lián)系密切的規(guī)定,如對犯罪行為輕微不夠刑事處分的不滿16周歲的青少年送工讀學校或少年犯管教所的規(guī)定并入刑法。對帶有計劃經(jīng)濟痕跡不適應形勢要求的一些措施如勞動教養(yǎng)、注銷城市戶口等明令廢除。對行政性保安措施的適用對象、適用條件、適用程序、執(zhí)行機關等,立法機關應以立法的形式,如制定《行政強制法》予以明確、可操作的規(guī)定。為了保護被實施者的合法權益,立法機關應賦予 檢察 機關對行政性保安措施的執(zhí)行情況進行法律監(jiān)督的權利。
2.由于行政性保安措施適用對象的特殊性,它的實施需要較大的人、財、物的投入。建設一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍尤為重要。各實施機關要切實提高執(zhí)法人員的政治、業(yè)務素質(zhì),本著保衛(wèi)社會和保護公民、法人或其他組織合法權益的雙重目的,注重行政管理的質(zhì)量和效果,保障社會主義市場經(jīng)濟的有序運行。
3.拓寬救濟渠道。由于大多數(shù)的行政性保安措施規(guī)定早于 行政訴訟法 的頒布,對被實施者的救濟渠道不暢,途徑不明。我們認為,行政性保安措施具備具體行政行為的特征,具有可訴性,應賦予被實施者申請復議的權利。人 民法 院應發(fā)揮行政 審判 職能作用,對被實施者提起的訴訟,重點審查行政性保安措施的實施目的、適用對象、適用條件、適用程序,以維護社會安寧,保護被實施者的合法權益,各級 國家賠償 機關,對實施行政性保安措施確有錯誤的,也要依法支持被實施者的合法請求。通過以上途徑,建立起具有中國特色的、符合社會主義法治要求的行政性保安措施監(jiān)督機制。
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